新型城鎮(zhèn)化和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展政策解讀

作者：發(fā)改委 編審： 時間：2022-07-28 08:02:11 來源：發(fā)改委

面對城鎮(zhèn)化發(fā)展不平衡和不充分的矛盾，“十四五”規(guī)劃建議從空間協(xié)調(diào)發(fā)展的視角對新型城鎮(zhèn)化提出了三個方面的新要求：首先是體現(xiàn)了人口(城鎮(zhèn)化)——(區(qū)域)經(jīng)濟——(國土)空間的整體性、協(xié)調(diào)性的思維;其次是體現(xiàn)了從全域國土空間上來思考人口與經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展關系;第三是適應了城鎮(zhèn)化新階段對協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡和對國土空間資源環(huán)境保護的現(xiàn)實需求。具體體現(xiàn)了三個層面“協(xié)調(diào)發(fā)展”的要求。

    國土空間層面的功能協(xié)調(diào)

　　長期以來，城市規(guī)模的快速擴張推動城市在空間上不斷蔓延， 城市化與農(nóng)業(yè)耕地，以及生態(tài)功能區(qū)在土地空間上的矛盾沖突越來越大。因此，國家于2011年出臺了《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，將國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類，統(tǒng)籌謀劃未來人口分布、經(jīng)濟布局、國土利用和城鎮(zhèn)化格局，明確了未來國土空間開發(fā)的主要目標和戰(zhàn)略格局。“十四五”規(guī)劃建議提出，要立足資源環(huán)境承載能力，發(fā)揮各地比較優(yōu)勢，逐步形成城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、生態(tài)功能區(qū)三大空間格局，優(yōu)化重大基礎設施、重大生產(chǎn)力和公共資源布局，最終形成主體功能明顯、優(yōu)勢互補、高質(zhì)量發(fā)展的國土空間開發(fā)保護新格局。

　　第一，城市化地區(qū)要高效集聚經(jīng)濟和人口。2016年，“十三五” 規(guī)劃提出，要加快城市群建設發(fā)展，并列舉了18個不同層級的城市群，構成了《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》中“兩橫三縱”城市化戰(zhàn)略格局布局區(qū)域，集中全國大部分人口和經(jīng)濟總量。隨著城鎮(zhèn)化的快速推進，經(jīng)濟發(fā)展的空間結構發(fā)生了深刻變化，中心城市和城市群正在成為承載發(fā)展要素的主要空間形式。“十四五”時期， 要進一步增強中心城市和城市群等經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢區(qū)域的經(jīng)濟和人口承載能力，增強其他地區(qū)在保障糧食安全、生態(tài)安全、邊疆安全等方面的功能，實現(xiàn)城市化地區(qū)與農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、生態(tài)功能區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　第二，農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)要保護基本農(nóng)田和生態(tài)空間，增強農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力。農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)屬于主體功能區(qū)中的限制開發(fā)區(qū)域，其主要功能是提供優(yōu)質(zhì)安全農(nóng)產(chǎn)品、保障國家糧食安全。2017年，國務院印發(fā)《關于建立糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護區(qū)的指導意見》， 將全國10.58億畝耕地劃進糧食主產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護區(qū)，以生產(chǎn)糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品為功能。“十四五”時期，則應充分發(fā)揮新型城鎮(zhèn)化輻射帶動作用，引導加工產(chǎn)能向農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、優(yōu)勢區(qū)和物流節(jié)點集聚，促進農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)發(fā)展。

　　第三，生態(tài)功能區(qū)要把發(fā)展重點放到保護生態(tài)環(huán)境、提供生態(tài)產(chǎn)品上，支持生態(tài)功能區(qū)的人口逐步有序轉移。生態(tài)功能區(qū)是在保持流域和區(qū)域生態(tài)平衡，防止和減輕自然災害，確保國家和地區(qū)生態(tài)安全方面具有重要作用的區(qū)域。與以往相比，“十四五”內(nèi)外環(huán)境也將或正在發(fā)生巨大變化，對于生態(tài)環(huán)境治理的要求也在發(fā)生重大變化，需要通過城市群的拉動作用提升區(qū)域和流域可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展的能力，推動經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護的協(xié)調(diào)。

    區(qū)域經(jīng)濟層面的發(fā)展協(xié)調(diào)

　　區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡和部分地區(qū)發(fā)展不充分，是造成我國地區(qū)差距的主要原因。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的目的在于各地區(qū)要發(fā)揮比較優(yōu)勢，促進各類要素合理流動和高效集聚，提升優(yōu)勢區(qū)域的輻射帶動作用。而通過不斷升級的基礎設施、不斷完善的戶籍制度、土地和住房制度來吸引人才和承載人口，提升城鎮(zhèn)化的質(zhì)量，實現(xiàn)公共服務的均等化。從長期來看，這些舉措有助于我國消費潛力的釋放，對經(jīng)濟中長期增長和社會穩(wěn)定發(fā)展具有不可忽視的作用，能夠顯著提升經(jīng)濟內(nèi)循環(huán)的動力。因此，“十四五” 時期，中央對區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展提出“健全區(qū)域戰(zhàn)略統(tǒng)籌、市場一體化發(fā)展、區(qū)域合作互助、區(qū)際利益補償機制”等重要的戰(zhàn)略要求。在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的新階段，如何提高新型城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展是不同區(qū)域迫切需要考慮的問題。

　　第一，傳統(tǒng)四大板塊的協(xié)調(diào)發(fā)展。“ 十四五” 規(guī)劃建議提出，“推動西部大開發(fā)形成新格局，推動東北振興取得新突破， 促進中部地區(qū)加快崛起，鼓勵東部地區(qū)加快推進現(xiàn)代化”。這是對四大板塊的新要求，也是對四大板塊繼續(xù)推進新型城鎮(zhèn)化的具體要求。

　　第二， 問題區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展。中央提出，“支持革命老區(qū)、民族地區(qū)加快發(fā)展， 加強邊疆地區(qū)建設，推進興邊富民、穩(wěn)邊固邊”。長期以來，這些區(qū)域發(fā)展不充分，是我國建設小康社會的一個關鍵的制約因素，對我國的邊疆安全有著重要的影響。因此，這些區(qū)域的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展依然是影響區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要問題。

　　第三，重點區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展。新型城鎮(zhèn)化仍需要重點區(qū)域加快發(fā)展，引領帶動區(qū)域經(jīng)濟的全面協(xié)調(diào)發(fā)展。近年來，中央提出一系列重大的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，如推進京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設、長三角一體化發(fā)展，打造創(chuàng)新平臺和新增長極。推動黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展。高標準、高質(zhì)量建設雄安新區(qū)。這些地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展水平較高，在新型城鎮(zhèn)化的新階段，仍舊是推動新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的動力源泉。

　　第四，海洋經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展。我國擁有渤海、黃海、東海和南海四大海域，海域面積達470多萬平方公里。長期以來，“重陸地輕海洋” 的資源開發(fā)政策，導致海洋資源沒有得到充分的開發(fā)利用。“十四五”時期，中央進一步突出了海洋經(jīng)濟的重要地位，提出“堅持陸海統(tǒng)籌，發(fā)展海洋經(jīng)濟，建設海洋強國”的發(fā)展戰(zhàn)略，為海洋經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展提供支撐。

    新型城鎮(zhèn)化的布局協(xié)調(diào)

　　改革開放以來，中國經(jīng)歷了大規(guī)模的城鎮(zhèn)化進程。尤其是從1998年—2019年，中國城鎮(zhèn)化率從33.35%提高到60.60%，是城鎮(zhèn)化快速推進的關鍵歷史時期。在中國大規(guī)模快速城鎮(zhèn)化的同時， 也產(chǎn)生了一些突出問題，主要表現(xiàn)在農(nóng)業(yè)轉移人口市民化進程嚴重滯后、城市內(nèi)部二元結構加劇、城鄉(xiāng)一體化體制機制不順暢、各類城市發(fā)展差距較大以及城鎮(zhèn)化快速推進中的資源環(huán)境消耗過大等方面，這些問題綜合表現(xiàn)為城鎮(zhèn)化發(fā)展不協(xié)調(diào)、發(fā)展質(zhì)量不高的問題。這些問題是新時期推進高質(zhì)量城鎮(zhèn)化亟待解決的關鍵問題。因此， 中央提出在“十四五”時期要“推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”，就是為了通過優(yōu)化城鎮(zhèn)化的空間布局，進一步探索解決城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中的不平衡不充分的問題。從空間布局來看，主要有三個方面內(nèi)涵：

　　第一， 促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。從資源環(huán)境承載能力和人口吸納能力來看，在“十四五”時期，中國的城鎮(zhèn)化要以城市群和都市圈為主體形態(tài)，以中小城市和縣城為吸納新增城鎮(zhèn)人口的主要載體，充分發(fā)揮多層級中心城市的作用，不斷提高城市群、都市圈的國際競爭力、綜合控制力和資源環(huán)境承載能力，持續(xù)增強中小城市、小城鎮(zhèn)的公共服務供給能力和產(chǎn)業(yè)支撐能力， 推動形成以城市群、都市圈和中心城市為引領，大、中、小城市與小城鎮(zhèn)協(xié)同發(fā)展的城鎮(zhèn)化規(guī)模新格局。

　　第二，發(fā)揮中心城市和城市群帶動作用。2019年8月，中共中央財經(jīng)委員會召開會議，提出，讓中心城市和城市群成為承載發(fā)展要素的主要空間形式，促進人口和產(chǎn)業(yè)等要素合理流動和高效集聚。因此，“十四五”時期要進一步強化中心城市的引領、示范和輻射帶動作用，推動形成全球中心城市、國家中心城市、區(qū)域中心城市和地方中心城市四級中心城市體系，在繼續(xù)完善城市群規(guī)劃建設的基礎上，重點推進都市圈的規(guī)劃建設，實現(xiàn)城市群和都市圈的高質(zhì)量發(fā)展。

　　第三，推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設。縣城是連接城市和鄉(xiāng)村的關鍵樞紐，是縣域經(jīng)濟的核心板塊、城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要樞紐平臺、鄉(xiāng)村振興的重要信息資金技術源泉，也是農(nóng)村外出務工人員返鄉(xiāng)后進城的主要目的地。因此，加大縣城基礎設施、公共衛(wèi)生設施、公共服務體系建設，增強城市防洪排澇能力，加強城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造和社區(qū)建設，強化歷史文化保護、塑造城市風貌，將使縣和縣級市中心鎮(zhèn)成為新時期我國新型城鎮(zhèn)化建設的突破口。

河南省人民政府關于印發(fā)河南省“十四五”制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃和現(xiàn)代服務業(yè)發(fā)展規(guī)劃的通知