農(nóng)村建房“八不準(zhǔn)”，違反面臨什么處罰？

作者：廳辦公室 編審：張寧.時統(tǒng)成 時間：2020-11-03 14:24:10 來源：自然資源廳

                                  農(nóng)村建房“八不準(zhǔn)”，違反面臨什么處罰？

河南自然資源 今天

2020年7月29日，自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部公布《關(guān)于農(nóng)村亂占耕地建房“八不準(zhǔn)”的通知》（自然資發(fā)〔2020〕127號），提出農(nóng)村亂占耕地建房“八不準(zhǔn)”：

一、不準(zhǔn)占用永久基本農(nóng)田建房。

二、不準(zhǔn)強(qiáng)占多占耕地建房。

三、不準(zhǔn)買賣、流轉(zhuǎn)耕地違法建房。

四、不準(zhǔn)在承包耕地上違法建房。

五、不準(zhǔn)巧立名目違法占用耕地建房。

六、不準(zhǔn)違反“一戶一宅”規(guī)定占用耕地建房。

七、不準(zhǔn)非法出售占用耕地建的房屋。

八、不準(zhǔn)違法審批占用耕地建房。

“八不準(zhǔn)”中提到兩個重要的概念，一是基本農(nóng)田，二是耕地。《土地管理法》規(guī)定，國家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。農(nóng)用地是指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等；建設(shè)用地是指建造建筑物、構(gòu)筑物的土地，包括城鄉(xiāng)住宅和公共設(shè)施用地、工礦用地、交通水利設(shè)施用地、旅游用地、軍事設(shè)施用地等；未利用地是指農(nóng)用地和建設(shè)用地以外的土地。使用土地的單位和個人必須嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地。按照《基本農(nóng)田保護(hù)條例》的規(guī)定，基本農(nóng)田是指按照一定時期人口和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展對農(nóng)產(chǎn)品的需求，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃確定的不得占用的耕地。

有人反映，不知道土地利用總體規(guī)劃國家是怎么編的，我家承包的土地，在土地利用總體規(guī)劃中是什么地類不清楚。這里有兩個途徑，一是按照《土地管理法》第35條的規(guī)定，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應(yīng)當(dāng)將永久基本農(nóng)田的位置、范圍向社會公告，并設(shè)立保護(hù)標(biāo)志。公眾可以通過公告和保護(hù)標(biāo)志了解具體地塊是不是永久基本農(nóng)田；二是可以按照《政府信息公開條例》的規(guī)定，申請信息公開，了解土地規(guī)劃用途情況。 

違反“八不準(zhǔn)”面臨怎樣的處罰，這里依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)作一分析：

一、不準(zhǔn)占用永久基本農(nóng)田建房。《土地管理法》規(guī)定，使用土地的單位和個人必須嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地。國家實(shí)行永久基本農(nóng)田保護(hù)制度。永久基本農(nóng)田劃定以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）為單位進(jìn)行，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府應(yīng)當(dāng)將永久基本農(nóng)田的位置、范圍向社會公告。永久基本農(nóng)田劃定后，除國家能源、交通、水利、軍事設(shè)施等重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)可以占用外，任何單位和個人不得擅自占用或者改變用途。

根據(jù)上述規(guī)定，基本農(nóng)田除法定情形并經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)可以作為建設(shè)用地外，只能作為耕地使用。違法占用永久基本農(nóng)田建房，不符合土地利用總體規(guī)劃。根據(jù)《土地管理法》第77條的規(guī)定，未經(jīng)批準(zhǔn)，違反土地利用總體規(guī)劃擅自將農(nóng)用地改為建設(shè)用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，恢復(fù)土地原狀。《土地管理法》第78條規(guī)定，農(nóng)村村民非法占用土地建住宅的，由縣級以上人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門責(zé)令退還占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。因此，不管是農(nóng)村村民還是其他主體非法占用永久基本農(nóng)田建房，均面臨被拆除建筑物和其他設(shè)施的處罰。另外，《刑法》第342條規(guī)定：違反土地管理法規(guī)，非法占用耕地、林地等農(nóng)用地，改變被占用土地用途，數(shù)量較大，造成耕地、林地等農(nóng)用地大量毀壞的，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金。最高人民法院《關(guān)于審理破壞土地資源刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》的規(guī)定，非法占用基本農(nóng)田5畝以上或者其他耕地10畝以上的，屬于數(shù)量較大。所以，非法占用基本農(nóng)田5畝以上或者其他耕地10畝以上建設(shè)的，造成種植條件毀壞的，涉嫌非法占用農(nóng)用地罪，要依法追究刑事責(zé)任。

二是不準(zhǔn)強(qiáng)占多占耕地建房。這里包含兩個方面，一是強(qiáng)占耕地建房，即未經(jīng)合法審批占用耕地建房，二是多占耕地建房，即超出了合法批準(zhǔn)面積。強(qiáng)占耕地建房，根據(jù)《土地管理法》第77條、78條規(guī)定處罰。多占耕地建房，多占的部分也屬于未經(jīng)批準(zhǔn)占用。農(nóng)村村民建住宅多占的，以非法占用土地論處，適用《土地管理法》第78條第一款規(guī)定處罰；其他主體多占的，按照《土地管理法》第77條規(guī)定處理。

三是不準(zhǔn)買賣、流轉(zhuǎn)耕地違法建房。《土地管理法》第二條規(guī)定，任何單位和個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。《農(nóng)村土地承包法》第36條規(guī)定，承包方可以自主決定依法采取出租（轉(zhuǎn)包）、入股或者其他方式向他人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，并向發(fā)包方備案。該法第38條規(guī)定，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不得改變土地所有權(quán)性質(zhì)和土地的農(nóng)業(yè)用途。隨著農(nóng)業(yè)規(guī)模化種植的推進(jìn)，流轉(zhuǎn)耕地的情況在農(nóng)村非常普遍，但最重要的原則之一是不能改變土地的農(nóng)業(yè)用途。買賣、流轉(zhuǎn)耕地非法建房的行為是違法的。

對非法買賣土地的，《土地管理法》第七十四條規(guī)定：買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地的，由縣級以上人民政府自然資源主管部門沒收違法所得；對違反土地利用總體規(guī)劃擅自將農(nóng)用地改為建設(shè)用地的，限期拆除在非法轉(zhuǎn)讓的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，恢復(fù)土地原狀，對符合土地利用總體規(guī)劃的，沒收在非法轉(zhuǎn)讓的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施；可以并處罰款；對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予處分，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。該法第八十二條規(guī)定，擅自將農(nóng)民集體所有的土地通過出讓、轉(zhuǎn)讓使用權(quán)或者出租等方式用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，或者違反本法規(guī)定，將集體經(jīng)營性建設(shè)用地通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用的，由縣級以上人民政府自然資源主管部門責(zé)令限期改正，沒收違法所得，并處罰款。《農(nóng)村土地承包法》第63條規(guī)定，承包方、土地經(jīng)營權(quán)人違法將承包地用于非農(nóng)建設(shè)的，由縣級以上地方人民政府有關(guān)主管部門依法予以處罰。該法第64條規(guī)定，土地經(jīng)營權(quán)人擅自改變土地的農(nóng)業(yè)用途，承包方不解除土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同的，發(fā)包方有權(quán)要求終止土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同。土地經(jīng)營權(quán)人對土地造成的損害應(yīng)當(dāng)予以賠償。

另外，按照最高人民法院《關(guān)于審理破壞土地資源刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》規(guī)定，非法轉(zhuǎn)讓、倒賣基本農(nóng)田達(dá)到5畝以上、一般耕地達(dá)到10畝以上、非法獲利達(dá)到50萬元以上，或具有其他惡劣情節(jié)的，要依法追究刑事責(zé)任。

四是不準(zhǔn)在承包耕地上違法建房。《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，承包經(jīng)營土地的單位和個人，有保護(hù)和按照承包合同約定的用途合理利用土地的義務(wù)，未經(jīng)依法批準(zhǔn)不得將承包地用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。擅自將承包地用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，屬于非法占地行為，對建設(shè)主體依照《土地管理法》第77條、78條等有關(guān)規(guī)定處罰。按照《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，承包方給承包地造成永久性損害的，發(fā)包方有權(quán)制止，并有權(quán)要求賠償由此造成的損失。

五是不準(zhǔn)巧立名目違法占用耕地建房。這里的“巧立名目”并不是法律概念，可能是實(shí)際中遇到的情況太多且千差萬別，無法概括或列舉，此處用了“巧立名目”一詞。在自然資源部 、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村亂占耕地建房問題專項(xiàng)整治有關(guān)工作新聞發(fā)布會上，相關(guān)人員解讀時指出，“鄉(xiāng)村振興”、“美麗鄉(xiāng)村”、“新農(nóng)村建設(shè)”、“設(shè)施農(nóng)業(yè)”、異地扶貧、移民搬遷等涉及非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，均須依法辦理用地審批手續(xù)。針對這些情況作出禁止性的規(guī)定，旨在防止再出現(xiàn)以各種名義未經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地搞休閑、旅游、養(yǎng)老等非農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)。但是，不管如何“巧立名目”，只要未經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地建房的，均應(yīng)依照《土地管理法》等有關(guān)規(guī)定處罰。 

六是不準(zhǔn)違反“一戶一宅”規(guī)定占用耕地建房。按照《土地管理法》的規(guī)定，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，宅基地的面積不得超過本省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。已經(jīng)擁有宅基地的農(nóng)戶，不得再占用土地建房。農(nóng)村村民出賣、出租、贈予住宅以后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)。沒有宅基地但符合當(dāng)?shù)卣胤峙錀l件的農(nóng)戶，需要建房的，必須按照程序提出宅基地和建房申請，經(jīng)過批準(zhǔn)后使用宅基地來建房。在審批中原則上優(yōu)先使用村內(nèi)空閑地、未利用地，盡量少占和不占耕地。確實(shí)需要占用耕地建房的，必須按照規(guī)定的程序依法經(jīng)過審批以后才能在批準(zhǔn)的土地上建房，不得未批先建、邊批邊建、少批多建。

違反“一戶一宅”規(guī)定占用耕地建房，不可能獲得批準(zhǔn)，因此實(shí)質(zhì)上屬于未批先建，應(yīng)依照《土地管理法》第78條的規(guī)定處罰。

七是不準(zhǔn)非法出售占用耕地建的房屋。這條“不準(zhǔn)”與其他七個“不準(zhǔn)”不同，其他七個“不準(zhǔn)”均是不準(zhǔn)建房，這個“不準(zhǔn)”是針對“出售房屋”的行為。自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村亂占耕地建房問題專項(xiàng)整治有關(guān)工作新聞發(fā)布會上，相關(guān)人員指出，違法占用農(nóng)民集體所有的土地特別是耕地建的房屋屬于違法建筑，相關(guān)買賣行為不受法律保護(hù)，不能辦理不動產(chǎn)登記。因此，應(yīng)予以禁止。實(shí)踐中，小產(chǎn)權(quán)房以及農(nóng)民在自己耕地上建設(shè)房屋出售給他人即應(yīng)屬于此類。該類房屋的買賣行為不受法律保護(hù)，不能辦理不動產(chǎn)登記，其占地未經(jīng)批準(zhǔn)，屬于非法占地行為，應(yīng)依照《土地管理法》規(guī)定處罰，但對出售行為，因?qū)儆诿袷滦袨椋瑐€人認(rèn)為應(yīng)按照《合同法》的規(guī)定處理。

八是不準(zhǔn)違法審批占用耕地建房。《土地管理法》對用地審批規(guī)定了明確的機(jī)關(guān)、程序。《土地管理法》第七十九條規(guī)定，無權(quán)批準(zhǔn)征收、使用土地的單位或者個人非法批準(zhǔn)占用土地的，超越批準(zhǔn)權(quán)限非法批準(zhǔn)占用土地的，不按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途批準(zhǔn)用地的，或者違反法律規(guī)定的程序批準(zhǔn)占用、征收土地的，其批準(zhǔn)文件無效，對非法批準(zhǔn)征收、使用土地的直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。非法批準(zhǔn)、使用的土地應(yīng)當(dāng)收回，有關(guān)當(dāng)事人拒不歸還的，以非法占用土地論處。非法批準(zhǔn)征用、使用土地，對當(dāng)事人造成損失的，依法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。最高人民法院《關(guān)于審理破壞土地資源刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》規(guī)定，非法批準(zhǔn)征收、使用土地行為，永久基本農(nóng)田達(dá)到10畝以上、一般耕地達(dá)到30畝以上的，以及雖未達(dá)到上述標(biāo)準(zhǔn)，但造成直接經(jīng)濟(jì)損失30萬元以上，造成耕地大量毀壞等惡劣情節(jié)的，對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員要依法追究刑事責(zé)任。

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